REGIMEN JURIDICO PARA VEREDAS

 

RÉGIMEN JURÍDICO PARA VEREDAS

Hasta el momento se ha realizado un estudio a través del cual se identificaron los municipios que han sufrido de manera más constante los avatares del conflicto armado

interno seleccionando de ellos 23 entidades territoriales a través del Índice de Riesgo de Victimización.

A partir de la selección de estos 23 municipios se emprendió un proceso de caracterización en los aspectos sociales y financieros que consistió en un primer momento

en la identificación de las Necesidades Básicas Insatisfechas de la población, de lo cual se concluyó que tres son los aspectos más relevantes que generan pobreza y miseria en el sector rural, a saber: las condiciones de vivienda digna, el acceso a servicios públicos domiciliarios y la dependencia económica de un solo integrante de la familia.

Luego de analizar los aspectos sociales de los 23 municipios se pasó a determinar la situación financiera de los mismos con miras a establecer si contaban con la capacidad presupuestal para poder emprender proyectos tendientes a superar la línea de NBI de su población. En este sentido, a través del indicador de desempeño fiscal se verificó que los 23 municipios tienen serias dificultades financieras expresadas en los siguientes aspectos: 1) la mayoría de los ingresos corrientes de libre destinación son usados para sostener los gastos de funcionamiento de las Administraciones Municipales, 2) una alta dependencia a los recursos provenientes de transferencias de la Nación lo que imposibilita la ejecución de políticas y recursos en sectores diferentes a salud, educación y saneamiento básico, en la medida que las transferencias tienen por Ley una destinación de carácter específico y, 3) una precaria capacidad para generar recursos propios contribuyendo de esta manera a cimentar la dependencia con la nación en desmedro de la autonomía y descentralización territorial.

Así las cosas, tomando como base la caracterización rural que sobre los 23 municipios se llevó a cabo, en este capítulo se realiza un análisis bajo cuatro aspectos fundamentales que han de ser tenidos en cuenta para el diseño de un régimen jurídico propio de las veredas municipales, a saber: 1) análisis de las veredas desde la práctica administrativa y el ordenamiento territorial; 2) descripción de la manera en la cual las veredas se articulan con la gestión pública municipal y la incapacidad de la administración central de los municipios para dar respuesta a los problemas rurales; 3) desde el Acuerdo Final de Paz, la importancia que se ha pretendido dar a la ruralidad como contenedora de unas comunidades organizadas que han de ser incorporadas en las decisiones políticas y administrativas del país y; 4) propuesta sobre aspectos mínimos que se consideraron necesarios para el diseño de un régimen jurídico propio para las veredas municipales desde el ordenamiento territorial, la planeación veredal y el presupuesto público.

 

Estos ejes se analizan bajo la siguiente lógica o común denominador: dar cuenta de las veredas como escenarios de participación e inclusión de la población rural implica

tenerlas presentes en el ordenamiento territorial más allá del concepto de división política de un municipio, reconociéndolas como verdaderos contenedores de desarrollo social y territorial integrado por personas conocedoras de las ventajas y necesidades de su territorio.

Ese saber veredal ha de verse reflejado en el diseño de planes veredales de desarrollo – o Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, en términos del Acuerdo Final de Paz- construidos en el seno de la comunidad, incluido a su vez en el plan de desarrollo municipal, con su correspondiente asignación de recursos financieros para adelantar lo propuesto en el plan veredal.

 

I.                    LA VEREDA DESDE LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA

Desde la organización política de los territorios en Colombia se ha establecido que la unidad básica es el municipio, luego del Departamento y la Nación, considerándolo como un espacio homogéneo dentro del cual se desarrollan prácticas socioculturales uniformes las cuales integran un todo con rasgos identitarios propios, permitiendo de esta manera un trato igual desde las prácticas administrativas y el diseño de políticas públicas.

Tan así es que, al intentar realizar una tipología de lo que significa la autonomía local, “en una primera aproximación universal parece que todos los Estados incluyen alguna suerte de entidad local primaria o elemental, se llame este municipio, Gemeinde, commune, municipality, city o cualquier otra forma. Estas entidades locales elementales actúan con un nivel más o menos amplio de autonomía. Incluso los Estados más centralizados incluyen en sus estructuras este tipo de entidades locales; otra cosa es el nivel de autonomía con el que actúan”70 . De esta manera, al considerar al municipio como la entidad local núcleo de la organización territorial, el concepto de autonomía local queda a su vez subsumida dentro de la categoría municipio, obviando de esta forma que las entidades locales están a su vez integradas por contenedores territoriales, submunicipalidades o, veredas, las cuales están huérfanas de cualquier margen de autonomía. “Pareciera que el poder territorial es un bien escaso y que su distribución actúa como un sistema de vasos comunicantes. Cuanto más se refuerza la posición del Estado central, menos poder perciben las regiones y las entidades locales”71 .

Este fenómeno que considera al municipio como un todo afecta su naturaleza no solo intrínsecamente sino también de manera exógena por medio de figuras como las áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios, a través de las cuales las características sociales y las necesidades de un municipio se equiparan a las de sus colindantes.

De tal situación da cuenta el actual marco jurídico colombiano que propende por los esquemas asociativos de los municipios y se enmarca dentro de la misma dinámica centralizadora del territorio, lógica que obedece al proceso de formación de las metrópolis en Colombia que comenzó con la afluencia de personas a las ciudades más grandes, haciendo de estas territorios cuyo crecimiento absorbió a los municipios cercanos en sus núcleos urbanos, relacionando la gran ciudad con las poblaciones vecinas.72

Igual situación acontece con la asociación de municipios que se promueve en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial “que considera que con aquellas la prestación de servicios, la ejecución de obras públicas y el ejercicio de la función administrativa que se llevan a cabo por un esquema asociativo resultarán más beneficiosos en términos económicos, por cuanto aquellas tienen una cobertura territorial mayor a la de las entidades territoriales que las conforman”73 .

Resulta que nada más alejado de la realidad es considerar al municipio como el contenedor de una población con características igualitarias, obviando de esta manera las submunicipalidades, principalmente rurales, que integran a cada entidad territorial municipal. Estas submunicipalidades son conocidas como veredas, no porque se les haya dado un estatus como tal desde el marco jurídico, sino porque son producto de una construcción popular e histórica, que han llevado a las comunidades a identificarse con una espacialidad determinada y diferente a la del municipio.

Dicha espacialidad veredal hace parte de la realidad de los habitantes, en la que se posibilita la vida y el desenvolvimiento de procesos de reconocimiento y apropiación del ámbito rural.

La vereda es una subdivisión territorial del municipio colombiano y cuenta con una dinámica propia de conservación y mantenimiento de la vida desde el punto de vista holístico74, es decir, en donde se desarrollan proyectos de vida, se establecen relaciones comerciales, se vivifican aspectos sociales y culturales, y se constituyen en espacios dentro de los cuales se genera un arraigo con el territorio delimitado al entorno veredal, “puesto que constituye siempre un factor decisivo para la construcción de la identidad de las personas y de las comunidades, el territorio es, sin excepción, un referente obligado para cualquier individuo o grupo humano”75

De manera desafortunada, es precisamente la vereda el conjunto sociocultural que no ha sido analizado a profundidad desde el ordenamiento territorial y mucho menos desde el marco normativo, y es a su vez el espacio en donde el conflicto armado se desarrolló de manera principal y, la capacidad institucional del Estado ha sido carente.

Tal vez el acercamiento más tibio es la regulación de la Juntas de Acción Comunal sin que las mismas hayan sido dotadas de mayores espacios de autonomía para la gestión y la resolución de asuntos comunes. Pareciera entonces que el centralismo heredado desde la colonia ha minado los espacios de participación, debate y ejecución a nivel de instancias locales a causa de la enfermedad homogeneizadora del territorio, “caracterizado por un sistema político burocrático y jerarquizado impuesto como una camisa de fuerza a la realidad heterogénea y volátil.” 76

En Colombia, esta visión de organización del territorio tiene sus raíces históricas en La Colonia, y desde entonces, se ha arrastrado con una pesada carga para los espacios locales, consistente en la pérdida progresiva de sus competencias y la imposición de medidas desde el centro.

Según Serje, “este ejercicio de orden territorial corresponde a una visión horizontal cartográfica del territorio, basada en la lógica que impuso el modelo colonial del imperio español en América Latina y que se prolonga durante la época de La República, es decir, a lo largo de los últimos dos siglos, desde que Colombia se independizó de España”,77 situación que aún hoy, al menos desde el marco jurídico, se mantiene latente si se tiene en cuenta el olvido institucional al que se ha sometido la ruralidad del país.

Así pues, y a pesar del nulo tratamiento jurídico, el concepto de vereda para Colombia tiene una clara connotación de unidad poblacional vinculada a un municipio,78 o sea, un espacio sociocultural que funciona como contenedor administrativo donde se llevan a cabo sinergias de carácter sociocultural y se desarrollan relaciones familiares, políticas y comerciales.

La vereda ha sido por antonomasia el lugar histórico donde se han originado los principales vínculos relacionales entre las personas y el espacio. En consecuencia, las formaciones urbanas actuales en su origen fueron estructuras veredales que con el paso del tiempo dieron lugar a los procesos de urbanización del país, lo cual no desconoce de ninguna manera la existencia de la ruralidad delimitada por la vereda como el espacio donde se concretan ideales de vida de la población campesina.

Bajo esta lógica, los planes e idearios de vida de las personas habitantes de las veredas no siempre pueden subsumirse en los planes de esferas territoriales mayores, por cuanto es claro que en los contenedores sociales rurales existen ideales, imaginarios y realidades que en muchos casos difieren de las concepciones sociales que desde el nivel central se tienen sobre la ruralidad del país. Imaginarios que por lo demás, guardan una estrecha relación espacio-población que liga las percepciones de vida al territorio en sí, es decir, ideales de vida que no se conciben sin un arraigo sobre la vereda.

Por esta razón, en el Acuerdo Final de Paz quedó consignado que para poder cumplir con los objetivos de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial: “en cada zona priorizada es necesario elaborar de manera participativa un plan de acción para la transformación regional, que incluya todos los niveles de ordenamiento territorial, concertado con las autoridades locales y las comunidades”79, teniendo en cuenta las condiciones y características sociales de los territorios, así como el entorno ambiental y las posibilidades productivas, condiciones estas cuyos habitantes de las veredas son los mejores conocedores.

No obstante, esta realidad no es tenida en cuenta “pues se atribuye a la nación el grueso de las competencias, so pretexto del interés nacional en la gestión del ambiental e, incluso, el ejercicio de las competencias atribuidas directamente a las entidades territoriales se plantea como jerárquicamente subordinado a las determinaciones de entidades de mayor jurisdicción territorial, en virtud de principios como la armonía regional, graduación normativa y rigor subsidiario”80 .

No obstante, esta realidad no es tenida en cuenta “pues se atribuye a la nación el grueso de las competencias, so pretexto del interés nacional en la gestión del ambiental e, incluso, el ejercicio de las competencias atribuidas directamente a las entidades territoriales se plantea como jerárquicamente subordinado a las determinaciones de entidades de mayor jurisdicción territorial, en virtud de principios como la armonía regional, graduación normativa y rigor subsidiario”80 .

Por estas razones, el ordenamiento territorial no puede ser visto solamente como un instrumento de transferencias de competencias subsidiarias desde el sector central hacía las entidades territoriales, sino que debe ser reconocido como un verdadero mecanismo configurador de las relaciones políticas y realidades socioculturales de las comunidades, de tal suerte que los componentes administrativos sean lo suficientemente flexibles para que las mismas comunidades logren determinar su desarrollo lejos de la misericordia de los niveles superiores de gobierno.

Es de esta manera que, “la noción de descentralización, es complemento indispensable de la competencia. Por competencia conocemos la naturaleza de la actividad estatal si se mantiene concentrada o se distribuye y, en este último caso, si la distribución es solamente por la especificidad de la actividad o también por el distanciamiento geográfico de la sede de los poderes centrales. Por la noción de descentralización conocemos si la competencia atribuida a un órgano es o no relativamente autónoma del centro político”82.

En otras palabras, la descentralización debe llevar consigo una verdadera asignación de competencias con autonomía del centro político, lo que significa que, en términos del ordenamiento territorial, las competencias que han de asignárseles a las veredas deben estar dotadas de márgenes de autonomía que les permita llevar a cabo un proceso de planeación independiente del sector central.

De esta manera, la autonomía será concebida como “el poder de la municipalidad para determinar su política local, en todas las materias de carácter propiamente local, sin intervención de una autoridad extraña, ya sea del Estado o de una de sus divisiones; también entraña el poder para determinar los medios y métodos que deben aplicarse en las funciones de carácter más general o del Estado que este haya delegado en manos de la municipalidad; sujetas aquellas siempre a las facultades de fiscalización del Estado, el cual, en interés del mismo, en general puede exigir un tipo mínimo de eficacia”.83

Lo paradójico es que, si bien desde lo conceptual se propende por la descentralización y la asignación de competencias con fines de autonomía hacia las entidades territoriales, dicho proceso en Colombia se ha visto truncado a tal punto de, no solo desconocer los ámbitos locales dentro de la municipalidad, sino también dejar en entredicho la funcionalidad de las entidades intermedias 84.

Por ejemplo, Augusto Hernández al referirse a los departamentos en Colombia, enfatiza en que su debilidad institucional “radica en las flaquezas del sistema político seccional, la imperfección de las elecciones y del sistema representativo, el escaso desarrollo de los mecanismos de participación ciudadana, la corrupción administrativa desbordada, la pobre legitimidad de las asambleas, la carencia de facultades jurídicas para coordinar a los municipios y regular algunos aspectos de su desempeño en el ámbito regional, el anacronismo de su sistema tributario, la insuficiencia de los recursos de que dispone, la interferencia permanente del Gobierno Nacional en el manejo de los asuntos seccionales.

Son por tanto dos las dimensiones de la crisis departamental: la política, que en el departamento adopta sus más negativas y destructivas expresiones, y la administrativa, directamente vinculada a la enfermedad del sistema político nacional”.85

Tal situación desdibuja la naturaleza del departamento como entidad territorial intermedia que enlaza la Nación con los municipios, haciendo muchas veces que sus funciones se limiten a los imaginarios colectivos, toda vez que, en el actual sistema de funcionamiento de los departamentos, no permite garantizar su subsistencia en el mediano plazo.

La incapacidad de materializar políticas propias y de gestionar proyectos de inversión de los municipios frente al Gobierno Nacional, hace que el aparato administrativo departamental sea visto como una simple burocracia que sirve a fines exclusivamente políticos.86

Es evidente entonces que, la crisis territorial no solo es a nivel local, sino también se ha extendido a los niveles intermedios cuya funcionalidad se sucumbe ante el celo centralizador y la desconfianza. Esta situación obliga a repensar lo territorial, cuya construcción debe edificarse desde las esferas locales en atención a las singularidades de la ruralidad Colombia, a las particularidades propias de las relaciones socioculturales que se desarrollan en los campos y en atención al arraigo con el territorio.

II.                   EL SABER VEREDAL. ANÁLISIS POBLACIONAL

Visto así el ordenamiento territorial, los saberes propios de las comunidades veredales se constituirían en el punto de partida para mejorar las condiciones de gobernabilidad y la generación de espacios en los cuales se puedan desarrollar los proyectos de vida personales con niveles de calidad, lo cual solo se puede lograr con una buena dosis de autonomía y descentralización,87 decantando en que la unión entre el conocimiento técnico de los instrumentos de planeación, aunado al conocimiento popular, da un tipo de sabiduría mucho más completa y cercana a la realidad de los espacios rurales88 .

Esta propuesta surge de reconocer que, en el caso colombiano, si bien la ocupación del territorio en términos instrumentales ha sido así mismo concebida y construida principalmente como un proceso de municipalización, este nunca ha alcanzado la generalidad y diversidad de tratamientos frente a los cuales se pueda afirmar que existe un verdadero proceso de transferencia de competencias tendientes a la autonomía de estas entidades territoriales, mucho menos si dicha transferencia va dirigida hacia las comunidades rurales.

Lo anterior se explica por una serie de factores entre los que cabe señalar: un Estado débil, un orden político centralista, una cultura política a nivel nacional que no reconoció la autonomía local como uno de sus presupuestos esenciales, una geografía difícil, una densidad poblacional mirada con indiferencia, la ausencia de flujos importantes de inmigración susceptibles de dirigir la ocupación del territorio, y la incapacidad del Estado para diseñar una política que diera un uso intensivo de pequeños municipios para la ampliación institucional de la frontera interna89

Así por ejemplo, la ruralidad de los 23 municipios con mayor IRV está integrada por 1.712 veredas,90 las cuales representan la mayoría del espacio territorial de estos municipios y el 36% del total de la población91, lo que para el año 2005 significan 200.175 personas habitantes del sector rural, frente a un total de 750.926 sumando la población de las cabeceras municipales.92 La siguiente tabla muestra la relación de población tanto en el total de habitantes según sexo, y luego se disgrega específicamente la población rural.

Estos datos demuestran que los 23 municipios con mayor IRV están habitados por una población rural alta, pues si bien en términos generales corresponde al 36% del total, en municipios como Argelia y Sipí representan el 88% del total, el 81% en El Tambo, 69% en La Montañita, 68% en Cumbitara. De esta manera, promediando la población total frente a la del sector rural en los 23 municipios con mayor IRV, se tiene que, en ellos, la población es del 50% de la población total.

De esta manera, las veredas, consideradas como contenedores sociales y administrativos, deben contar con autonomía y competencia para la formulación de planes para el desarrollo de sus habitantes, máxime cuando las mismas están integradas por la mitad de la población de la entidad territorial.

Unos contenedores sociales como los son las veredas, integradas por tan amplio número de población, no pueden seguir siendo vistas como subsidiarias de la acción municipal, o consideradas homogéneas desde la planeación nacional; las veredas son verdaderos espacios integrados por grupos poblacionales diversos con saberes propios arraigados al territorio, disímiles al municipio como un todo pero anexas a este, cuyo conjunto de conocimientos y saberes, además de la relación con el territorio, hacen pertinente el traslado de competencias y autonomía desde los niveles centrales hacía la vereda, permitiendo así a la población constituirse como verdaderos actores del desarrollo de sus territorios.

Este traslado de competencias hacía la vereda también encuentra justificación desde la incapacidad que han tenido los niveles centrales, sean estos municipales, departamentales o nacionales, para dar respuesta y solución, o al menos llevar a mínimos manejables las necesidades de la población rural.

Esta incapacidad para dar respuesta se puede ver reflejada en el nivel de cumplimiento al plan de desarrollo por parte de las entidades territoriales municipales por cuanto este instrumento de planeación da cuenta de los objetivos propuestos para el desarrollo del municipio, tanto para el sector urbano como rural, y su cumplimiento permite determinar si las políticas públicas pudieron ser ejecutadas o se quedaron simplemente en fase de diseño.

III.                 CUMPLIMIENTO AL PLAN DE DESARROLLO.

Es claro entonces que el posconflicto implica acciones de tipo estatal tendientes a reducir las NBI principalmente en aspectos como la vivienda y los servicios públicos. También se deja en evidencia la frágil situación financiera de los 23 municipios en donde sobresale la alta dependencia de los recursos de transferencias nacionales y la precaria posibilidad de generar fuentes de financiación propias, esto con su consecuente limitación para invertir en sectores diferentes a los señalados por ley a causa de la inflexibilidad que caracteriza los recursos provenientes de las participaciones en las rentas nacionales.

En consecuencia, los 23 municipios reflejan indicadores de NBI muy preocupantes a la vez que no cuentan con la disponibilidad financiera para superarlos. Ahora corresponde analizar si los planes de desarrollo de estos municipios son una herramienta de planeación que logra concretar programas y proyectos que tengan ejecución, es decir, si los planes de desarrollo logran cumplir con las metas anuales. Esto a su vez permitirá conocer qué porcentaje del plan de desarrollo las administraciones municipales logran ejecutar y cuántos recursos invierten para tal propósito.

Para establecer el nivel de cumplimiento de los planes de desarrollo y los recursos destinados se hizo uso de dos indicadores, a saber: eficacia y eficiencia. Con el primero se medió el porcentaje de avance del plan de desarrollo, proceso caracterizado básicamente por la contrastación entre lo que se planificó y lo ejecutado en cada vigencia en términos de provisión de bienes y servicios. Por su parte, el indicador de eficiencia permitió hacer una relación entre las metas logradas y los insumos utilizados por el municipio para el logro de aquellas93

Pues bien, la materialización del plan de desarrollo se ve reflejada en la ejecución de los programas y proyectos que lo integran, cada uno de los cuales cuenta con su correspondiente partida presupuestal que garantiza la puesta en marcha de los mismos, y cuyo objetivo es el desarrollo de la comunidad conforme se predica de su denominación “planes de desarrollo”..

No obstante, en los 23 municipios analizados con mayor IRV, el cumplimiento al plan es una verdadera utopía, siendo preocupante logros en su mayoría entre el 6% y el 40%, lo que evidencia la gran dificultad que ellos tienen para materializar lo planeado y extender su gestión hacía las zonas rurales.

Para efectos de interpretación, los rangos para el análisis del indicador de eficacia establece que: menor de 40% es crítico, entre el 40% y el 60% bajo, entre el 60% y el 70% medio, entre el 70% y el 80% satisfactorio y por encima del 80%, sobresaliente94. Aplicando estos rangos a los 23 municipios con mayor IRV se encuentra que ocho de ellos tienen un nivel de eficacia entre el 6,8% y el 40%, lo que ubica el cumplimiento de sus planes de desarrollo en estado crítico, a saber, el Valle del Guamuéz, Tumaco, Valdivia, Tarazá, Istmina, El Carmen, Juradó y Barbacoas, son respectivamente los entes territoriales que menos nivel de cumplimiento han dado a sus planes de desarrollo, y los que menos capacidad administrativa tienen para extender la ejecución de dichos planes hacía el sector rural.

Igual de alarmante resulta que otros cinco municipios se ubican en el rango bajo de eficacia, o sea, las metas establecidas en el plan de desarrollo son tan solo cumplidas entre un 40% y un 60%, entre los cuales se encuentran Pailitas, Convención, Uribe, La Montañita y Timbiquí. Solo Cumbitara, El Tambo y Argelia logran resultados positivos en el nivel de ejecución del plan, sin que ninguno de ellos llegue a un total cumplimiento del mismo.

Tal como lo reflejan los resultados de eficacia, los 23 municipios con mayor IRV poseen grandes dificultades para ejecutar su plan de desarrollo, explicado ello no en la simpleza del error en la planeación sino en las posibilidades reales de materialización del plan. Ello puede constatarse si se tiene en cuenta que en 2012 Puerto Asís, Istmina, Puerto Rico, Orito y Timbiquí mantenían nivel de cumplimiento al plan de desarrollo por debajo del 40%, al tener un indicador de eficacia de 13,8%, 21,8%, 32,4%, 36,5% y 36,8% respectivamente95.

En estos entes territoriales queda evidenciado que no se cuenta con la suficiente capacidad administrativa para efectivizar los estipulado en el plan y transformarlo en bienes y servicios. Quizás a ello se le puede atribuir los resultados a nivel de NBI en donde la vivienda y los servicios públicos son los principales faltantes de estas comunidades y su satisfacción depende directamente de la materialización de políticas públicas en este sector.

IV.                INVERSIÓN FINANCIERA PARA EL CUMPLIMIENTO DEL PLAN DE DESARROLLO

Si bien es claro que los municipios tienen serias dificultades para cumplir con las metas anuales señaladas en el plan de desarrollo, también resulta importante conocer el nivel de insumos que invierten estas entidades territoriales para la obtención de estos escasos resultados, es decir, qué tantos recursos financieros destinan los municipios para la consecución de algunas metas señaladas en el plan. Al indicador que relaciona el impacto de los recursos en relación con los logros obtenidos se le conoce como eficiencia en el cual se evalúa la capacidad de un municipio para lograr una relación óptima entre los insumos y los productos obtenidos.

En relación con los 23 municipios con mayor IRV se tiene una situación compleja que demuestra el poco impacto logrado en relación con el nivel de recursos invertidos en un programa determinado. A la ya baja capacidad para cumplir con el plan de desarrollo se suma el bajo impacto que se logra con lo poco ejecutado, por ejemplo, Mesetas logra tan solo un impacto del 35,1% con los programas ejecutados del plan, lo que se traduce en un indicador de eficiencia crítico. Así mismo, otros 16 municipios tienen un impacto bajo en relación con lo ejecutado del plan de desarrollo con resultados entre el 40% y el 57,6%, lo que se traduce en que las inversiones relacionadas con salud, educación y saneamiento básico, derivadas de los recursos de transferencias nacionales, no guardan una relación óptima entre lo invertido y los resultados conseguidos. La siguiente gráfica muestra el porcentaje de impacto que han logrado los 23 Municipios con mayor IRV.

En promedio, los 23 municipios tienen un indicador de eficiencia del 53% lo que los ubica en un nivel bajo de impacto, situación que se repite en 2012 con un 45,43% y en 2013 con un 47,14%, demostrándose así que los impactos producto de la ejecución de los planes de desarrollo es baja bordeando los límites del nivel crítico, lo que se traduce en el paupérrimo efecto que sobre los NBI generan los recursos producto de las transferencias nacionales.

Así las cosas, se tiene que en relación con los planes de desarrollo de los 23 municipios: 1) las entidades territoriales tienen niveles críticos de cumplimiento al plan de desarrollo estando en su mayoría entre el 6.5% y el 40% del total del plan y 2) lo poco que se lograba ejecutar y desarrollar del plan no genera mayores impactos sobre la población siendo evidente la inversión de recursos sin mejoramiento en los indicadores de NBI.

V.                  EL SECTOR RURAL DESDE EL ACUERDO FINAL DE PAZ

Partiendo de que el conflicto armado en Colombia ha tenido un marcado asentamiento sobre la ruralidad del país, resulta consecuente que los Acuerdos de Paz tuvieran un claro enfoque sobre lo rural y una evidente preocupación sobre la forma en que se había de vincular a la población campesina en los procesos de planeación del desarrollo convirtiéndolos en actores dentro de la construcción del Estado.

De esta manera, los Acuerdos de Paz como solución positiva de un conflicto armado, se han diseñado bajo la lógica de la negociación entre partes que históricamente estuvieron en conflicto, apoyados en la mediación y acompañamiento de países neutrales cuyo papel fue fungir como facilitadores de los Acuerdos, permitiendo de esta forma que se superen las diferencias y la escala de violencia que da origen al conflicto, al mismo tiempo se busca la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas del conflicto armado, quienes han sufrido violaciones de derechos humanos y la reparación a través de una justicia transicional96 .

Así pues, el Acuerdo de Paz supone “reconocer y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades, garantizando la sostenibilidad socioambiental; y procurar implementar las diferentes medidas de manera integral y coordinada, con la participación activa de la ciudadanía. La implementación se hará desde las regiones y territorios, y con la participación de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad”

En este sentido, el enfoque territorial, que es de la esencia misma del Acuerdo, reconoce que las entidades municipales están integradas por una ruralidad con condiciones particulares desde lo económico, social y cultural, que las hace diferentes frente a la histórica forma homogénea en que han sido vistas y gobernadas.

Por tal razón, desde los Acuerdos de Paz se dejó planteado el diseño de la Reforma Rural Integral, con características de aplicación universal y en cuya ejecución se priorizan los territorios más afectados por el conflicto, la miseria y el abandono, es decir, en municipios como los 23 con mayor IRV, cuya afectación por causa del conflicto ha tenido un carácter de persistencia mayor que en otras entidades territoriales también afectadas por el conflicto armado.

Así, los propósitos plasmados en el capítulo de la Reforma Rural Integral se ejecutarán a través de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, los cuales se formularán con un enfoque de reconciliación en el que todos sus actores, incluyendo de manera preminente los actores rurales, bajo la óptica de la construcción del bien supremo de la paz como un derecho y deber de obligatorio cumplimiento.

Si bien es cierto la Reforma Rural Integral tiene un objetivo general relacionado con la política agraria del país, también es claro que su puesta en marcha requiere de un conjunto de medidas que tienen por propósito volver la mirada hacia la ruralidad. Así las cosas, dentro de la Reforma Rural Integral está planteada la política general para el desarrollo agrario en Colombia como una forma de reconocimiento, desde la esfera de planeación nacional, de la ruralidad del país.

En tal sentido, los Acuerdos de Paz proponen instrumentos como la implementación de las llamadas Zonas de Reserva Campesina, la creación de un fondo de tierras, la puesta en marcha por parte del gobierno de un plan para reformar y actualizar el catastro rural, la creación de una figura llamada Jurisdicción Agraria hecha, entre otras cosas, para la conciliación y resolución de conflictos99. En otras palabras, la construcción de la paz lleva como requisito sine qua non el enfoque territorial, como una medida de reconciliación y vinculación de los actores rurales dentro de los escenarios de construcción de la paz, y en adelante, como actores dotados de autonomía y competencia para decidir sobre el desarrollo de los territorios rurales en los que habitan.

Incluso, los Acuerdos de Paz y la Reforma Rural Integral, además de proponer la vinculación de los actores rurales dentro del contexto de la construcción de la paz y la planeación del desarrollo rural, también hace mención a las condiciones de marginación del género femenino, por tal razón, los Acuerdos de Paz hacen necesario pensar en propuestas relacionadas con la promoción y participación efectiva en las decisiones comunitarias de las que forman parte. De esta manera, a partir de Los Acuerdos se plantea la posibilidad de intervenir en las situaciones y problemática que les afectan, apropiarse de su territorio, interactuar con los miembros de la comunidad y generar sinergias para lograr un desarrollo sostenible.

En este sentido, es de la esencia de los Acuerdos de Paz el enfoque territorial como vehículo para transitar del conflicto hacia la paz, y con ello, el reconocimiento del sector rural como el depositario de las principales acciones de gobierno para un completo desarrollo territorial.

Sin lugar a dudas, la vinculación de la población rural como actores para la formulación de políticas públicas es uno de los principales ejes dentro de Los Acuerdos, pues la participación de la población campesina como actores con la capacidad para planear su territorio y participar de las decisiones políticas que los afectan, rompe con la histórica forma en la que se ha visto al campesinado del país, un grupo poblacional excluido y considerado en poco desde la lógica centralista y elitista del país.